非法互联网金融业务风险集中暴露 亟须加强有效监管和处置

非法金融业务活动是指未经有关金融监管机构批准,擅自从事金融的活动,主要存在于非金融机构的业务活动中。随着我国金融监管体制的变革、金融产品的创新升级和互联网金融的快速发展,处置非法金融业务活动尤其是非法互联网金融业务的相关法律法规明显滞后,已不能满足现实金融实践的需求。建议进一步明确非法金融业务认定的权责单位,加强中央金融监管派驻机关和地方政府金融部门的监管协同,行政法上授予监管机关更多“监管利器”,更加有力有效处置非法互联网金融业务风险,筑牢防范化解系统性金融风险的基石。

当前非法互联网金融业务风险集中暴露,亟须加强有效监管和处置

近年来,非法互联网金融业务乱象丛生,一些企业利用互联网通过代币发行融资、股权众筹、网络借贷、大宗商品交易平台等之名进行非法金融活动,给社会治理、金融风险防范带来诸多困难。今年上半年以来,由于一些互联网金融借贷平台业务违法违规,市场流动性偏紧、经济增长压力持续,行业整体信心不足等原因,一些非法互联网金融业务风险在近几个月集中暴露,已严重到亟待监管和处置的地步。经过有关部门的共同努力,8月份以来,互联网借贷平台出险机构家数增长缓慢,出险规模逐步减缓,风险频发的势头得到控制,互联网金融领域风险相对稳定。但是非法互联网金融业务风险形势依然复杂严峻。

一是网贷平台密集“爆雷”成连锁反应。网贷平台(P2P)行业出现大规模“倒闭潮”,5月以来已有超过300家P2P平台出现风险事件,仅6月份就出现80家停业及问题平台,7月份出现高峰,其中不乏“国资系”“上市系”参股的平台,倒闭的平台普遍存在“短借长投”“期限错配”的不规范操作,还有部分平台恶意诈骗,涉及投资者数量和金额都巨大,隐藏较严重的社会稳定风险。

二是区块链行业集资传销诈骗频现。不少打着区块链旗号的诈骗、传销案件频发,涉案金额动辄上亿元,受害人员动辄上万人。

三是非法集资借助互联网形成集团体系。许多庞氏骗局用虚假项目融资,收购更多互联网融资平台甚至上市公司股权,打造成金融集团闭环体系进行自融。

四是衍生出逃废债、敲诈等次生风险。一些借款人恶意制造恐慌挤兑平台,或者借平台“爆雷”故意拖欠债务,加剧平台风险。也有在维权群中向受害人收取群费或者募集维权资金卷款跑路等事件出现。更有自媒体打着舆论监督的旗号进行敲诈勒索。

处置非法互联网金融业务风险,亟须有关法律法规在理念和手段方面有所改进

非法互联网金融业务通过“互联网+”打通金融市场的各个环节和壁垒,风险具有高度传染性和隐蔽性,且涉及金额巨大、社会影响恶劣,很可能成为各市场风险的传导索,必须尽快加强监管。但当前,在处置非法互联网金融业务风险过程中,有关法律法规还存在不到位、不完善的问题。

一是对非法互联网金融业务的取缔对象方面的规定滞后。我国金融风险处置的法律条款聚焦于持牌金融机构,不适用于非金融机构从事的非法互联网金融业务处置。而从事非法互联网金融业务的企业基本都注册为“科技公司”“管理咨询公司”等,都不属于金融机构。当前处置非金融机构的非法金融业务活动,多落脚于适用国务院1998年出台的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》(以下简称《取缔办法》),该《取缔办法》形成时间较早,关于取缔对象的列举式规定不够周延和全面。

二是“一行两会”之间权责不清。在处置非法互联网金融业务的过程中,作为金融管理部门的中国人民银行和作为金融监管部门的银保监会、证监会之间的权责不清晰。一方面,现行取缔主体设定与上位法律规定存在不一致的问题。《取缔办法》制定于1998年,由于当时尚未设置银行业监督管理部门,使得《取缔办法》关于取缔主体的规定与上位法《商业银行法》《银行业监督管理法》不一致,客观上对社会主体形成错误指引。实践中发生部分群众仍依据《取缔办法》向中国人民银行分支机构举报,要求查处本该由银保监督管理部门查处的非法金融活动。另一方面,《取缔办法》规定取缔非法证券业务和非法保险业务由证监会、原保监会具体负责实施,鉴于诸如区块链发币的交易所、代币发行(I CO)等新兴互联网金融业务活动属于多类型混合、多业务交叉的活动,很容易造成监管真空,不易防微杜渐,反而导致错过处置风险的黄金期。

此外,《取缔办法》作为行政法规,授权中国人民银行对“金融三乱”(乱集资、乱批设金融机构和乱办金融业务)以外的其他非法金融业务活动进行行政认定,但2016年4月开展的互联网金融风险专项整治,互联网金融风险专项整治工作领导小组的办公室虽设在人民银行,但互联网金融风险专项整治工作领导小组的办公室且发函多加盖人民银行金融市场司章,但金融市场司作为人民银行的内设机构,其对外发函加盖印章存在效力瑕疵。

三是“一行两会”和地方政府监管权责不清。地方金融办与中央金融监管派驻机构业务存在监管边界不清、权责不清的问题。部分互联网金融平台分支机构多,且互联网金融平台注册地与经营地分离问题较为突出,法人、股东等信息变更频繁,风险底数“看不清、摸不透”,由于地方监管的地域性,部分机构常以“账目、数据、资料全部在总部”为由逃避监管。此外,处置主体责任规定也存在矛盾。

四是处置程序规定较为宽泛,操作性不强,处置行为依据的法律效力层级低。2012年施行的《行政强制法》统一了行政强制措施的设定权,其中虽规定采取金融业审慎监管措施可依照有关法律、行政法规的规定执行,但截至目前尚未对非法金融业务如何执行审慎监管制定法律法规,客观上造成监管机关在处置风险过程中以柔性执法、道义劝阻、窗口指导为主,震慑效力明显不足。

《取缔办法》规定了取缔程序,包括取缔的基本程序、取缔过程中可以采取的强制措施、有关部门相互配合等内容。但由于其程序规定较为宽泛,使得取缔程序一定程度上缺乏可操作性,影响处置非法互联网金融业务活动的执法效能。例如,以北京地区比特币交易所和I CO清理工作为例,北京市金融工作局在防控处置工作中“有责无权”,难以有效开展行政调查取证和处罚,只能采取联合约谈等非强制性措施,阻力较大,事后也难以有效跟进。中国人民银行营业管理部虽对非法金融业务具有行政处罚权,但也缺乏查询、冻结涉案账户的法定授权,更无法限制有关人员出境,使得非法金融业务的实际控制人随时可以卷款跑路。

此外,由于难以获得非法金融业务对象的真实资金流动信息,无法锁定最终受益人,制约了“穿透式监管”。公安、司法机关虽具有查询冻结账户和限制公民出境的权力,但处置金融案件的专业性不足,且边控管控在司法程序上存在两难,不“爆雷”不立案,公安部门就不能边控,但等程序合规了,往往人也跑了,若任由非法互联网金融业务活动发展到构成刑事犯罪后才由公安、司法机关介入,“动作太慢”,将错失打早打小的时机,容易诱发社会风险。

相关建议

当前,做好有关法律法规的推章立制工作,是完善处置非法互联网金融业务活动长效机制的基础和关键,能为互联网金融健康发展奠定坚实基础,并能有效防止互联网金融风险蔓延传导到房地产、银行、股市等其他领域,为打好防范化解重大系统性风险的攻坚战提供稳定的环境。

一是进一步明确非法金融业务认定的法定职能和程序。建议修订《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》或制定其他法律法规,明确非法金融业务风险是系统性金融风险的重要诱因,授权相关机构对涉及互联网金融新业态的全口径非法业务的认定职能。同时,为履行国务院金融稳定发展委员会、互联网金融风险专项整治工作领导小组等制定的工作方针,应明确非法金融业务认定的具体程序,明确由相关部门制定实施细则,按照有关部门的政策精神发布公告,依法向社会公示非法金融业务的业务类型,通过法定程序将金融政策落实为金融法律文件。

二是加强中央金融监管派驻机关和地方政府金融部门的监管协同。应理顺中央金融监管派驻机关与地方政府金融部门的权责关系,对取缔工作中地方政府以及公安部门、工商部门等相关职责进行明确界定,加强监管协同,确保职责明晰,各司其职,各负其责,有效避免由于制度原因导致的取缔职责不清、协调不畅、监管真空等问题。要以制定法律或行政法规的方式明确授权地方政府金融部门的在特定范围内履行具体的金融监管职责,并注意新制定法规与《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》的一致性。

三是行政法上授予监管机关更多“监管利器”。处置非法金融业务活动的关键应侧重早期的行政处置。建议可以由全国人大常委会出台单行法或由国务院制定行政法规,授予人民银行等机构在处置非法互联网金融业务活动过程中有权依程序查询、冻结涉案账户或限制涉案当事人出境等,切实强化非法金融业务风险处置的监管措施。建议对取缔非法金融机构和非法金融业务活动程序进行全流程再造,明确具体操作流程,对立案、调查、认定、作出取缔决定、公告以及证据保全、资金控制、部门配合、债权债务清理等作出全面规定,为取缔工作高效有序开展提供程序保障。

(作者单位分别系特华博士后科研工作站、中国人民银行营业管理部)